L'Australie est à l'avant-garde des partenariats public-privé (PPP) depuis plus de quatre décennies, grâce à un cadre bien établi, à un soutien solide de la part des gouvernements fédéral et des États, ainsi qu'à un environnement réglementaire et juridique solide. Aux côtés de nos homologues britanniques, qui ont lancé la « Project Finance Initiative » (PFI) en 1992, l’Australie a été l’un des premiers pays à adopter les PPP dès les années 1980, avec la réalisation de l’autoroute Gateway et du tunnel du port de Sydney. Depuis lors, nous avons mené à bien plus de 130^PPP¹, établissant ainsi la référence mondiale en matière de collaboration entre les secteurs public et privé, dans le partage des responsabilités, des risques et des bénéfices liés à la mise en place d’infrastructures nouvelles et essentielles.

Un marché à un tournant

Depuis 2001, la valeur totale des projets de PPP en Australie et en Nouvelle-Zélande (ANZ) s’élève à plus de 160^{milliards de dollars australiens²} — un bilan qui reflète quatre décennies d’expertise durement acquise, de savoir-faire institutionnel et de réalisations concrètes. Mais le marché ne fonctionne pas uniquement sur la base de cette dynamique. Les cycles politiques, les incertitudes en matière de planification, les contextes inflationnistes, la volatilité des coûts de construction et de la chaîne d’approvisionnement, les litiges relatifs à la répartition des risques, les pénuries de main-d’œuvre et les chocs géopolitiques ont tous, à différents moments, ralenti ou bloqué le pipeline de projets. Le marché des PPP est résilient — mais il n’est pas capable de s’autoréguler.

On peut affirmer sans se tromper que l’ANZ a mis en œuvre un nombre moins important de PPP ces dernières années par rapport à il y a dix ans. Cette tendance intervient alors que les gouvernements des marchés émergents en matière de PPP — notamment au Moyen-Orient et en Asie — ont considérablement accéléré leur adoption de ce modèle afin de combler des lacunes critiques en matière d’infrastructures, reconnaissant ainsi la capacité de ce modèle à concilier l’intérêt public et l’efficacité du secteur privé. Le lancement récent par Abu Dhabi d’un portefeuille de projets de 15 milliards de dollars américains, comprenant 24^projets³ dans les domaines des transports, de l’eau et des infrastructures sociales, en est un exemple éloquent — et les observateurs du secteur y voient un signe de maturité du marché comparable à l’activité de développement de projets qui a caractérisé le Royaume-Uni, l’Australie et le Canada dans les années 1990 et 2000. La Nouvelle-Zélande a également relancé ses efforts sous l’impulsion de son gouvernement actuel, en donnant la priorité à la réalisation d’infrastructures dans le cadre d’un dispositif de PPP modernisé, rétablissant ainsi la certitude politique et signalant un environnement stable pour les talents et les capitaux étrangers. Les investisseurs, financiers et entrepreneurs australiens en ont pris bonne note, considérant de plus en plus les marchés émergents comme des destinations hautement prioritaires compte tenu de la régularité de leur programme de projets et de la confiance des investisseurs.

Les capitaux, les talents et le savoir-faire institutionnel dépendent de la filière. Si l'Australie reste trop peu développée pendant trop longtemps, l'écosystème risque de s'atrophier — et l'expertise acquise au cours de quatre décennies pourrait s'avérer plus difficile à reconstruire qu'elle ne l'a été à perdre.

En Australie et en Nouvelle-Zélande, bien que les PPP aient généré des milliards en termes d’infrastructures et d’avantages pour les communautés locales — notamment dans plusieurs cas où ces projets ont surpassé les marchés publics traditionnels en termes de délais et de coûts —, le modèle des PPP n’a pas été exempt d’échecs. Des litiges très médiatisés, des dépassements de coûts, des retards importants, des faillites d’entrepreneurs et un transfert de risques qui, s’il était théorique sur le papier, s’est avéré contesté dans la pratique, ont tous mis à rude épreuve la confiance du public et des responsables politiques.

Cependant, après des années de réorientation, les États australiens ont revu leur approche en mettant l’accent sur une plus grande transparence, des cadres de collaboration, le partage des risques, la gestion des coûts, le rapport qualité-prix, la souplesse commerciale et l’implication de la population. Ils se tournent à nouveau vers les PPP – non pas par idéologie, mais par nécessité.

Le déficit en matière d'infrastructures

Le déficit en matière d'infrastructures en Australie et en Nouvelle-Zélande n'est un secret pour personne. Le vieillissement des infrastructures, la croissance démographique et les contraintes budgétaires des pouvoirs publics plaident depuis des années en faveur de l'investissement privé dans les infrastructures sociales et économiques. Les infrastructures restent un facteur essentiel pour la réalisation des objectifs sociaux et économiques, contribuant à améliorer la productivité, la qualité de vie et la durabilité dans ces deux pays.

Depuis la pandémie de COVID-19, trois nouveaux défis en matière d’infrastructures ont émergé, redessinant le paysage des investissements. La croissance rapide de la demande en puissance de calcul et en centres de données a entraîné une forte hausse de la consommation d’énergie — et le réseau de transport d’électricité apparaît désormais comme le véritable goulot d’étranglement en Australie. Le passage au télétravail et au travail à distance a renforcé l’importance des villes secondaires, des liaisons de transport régionales, des chaînes d’approvisionnement et des corridors industriels. Et à la base de tout cela se trouve une transition énergétique qui exige non seulement le développement des énergies renouvelables et du stockage, mais aussi une refonte fondamentale du réseau électrique lui-même — capable de gérer une production variable, de maintenir la stabilité du réseau et d’acheminer efficacement l’électricité des zones régionales vers les pôles économiques.

Par conséquent, l'affectation de capitaux aux infrastructures au cours des dix ou vingt prochaines années, tant par le secteur public que par le secteur privé, revêt plus d'importance que jamais.

Un marché qui reprend vie

Dans le budget 2025/26, les gouvernements des États australiens ont alloué 278^{milliards de dollars australiens⁴} aux infrastructures sur la période de quatre ans allant jusqu’à l’exercice 2028-29, ce qui représente une augmentation de 8 milliards de dollars australiens. Le gouvernement fédéral australien s’est également engagé à accélérer la mise en œuvre d’un programme d’infrastructures de 60,7 milliards de dollars australiens au cours des quatre prochaines années, couvrant les infrastructures essentielles, les axes de transport, le transport d’énergie renouvelable, les infrastructures olympiques, ainsi que les logements sociaux et abordables dont le besoin se fait cruellement sentir. Afin d’éclairer la prise de décision du gouvernement australien en matière d’investissements dans les infrastructures, la « Liste des priorités en matière d’infrastructures » présente également le point de vue d’Infrastructure Australia sur les priorités infrastructurelles les plus importantes à l’échelle nationale pour les dix prochaines^années⁵.

Après un carnet de commandes relativement modeste ces dernières années, l’année dernière en Australie a été marquée par un nombre sans précédent d’études de marché dans le secteur des PPP, notamment concernant les écoles de l’État de Victoria, de Nouvelle-Galles du Sud et d’Australie-Méridionale, la prison de Darwin, les stades olympiques du Queensland et leurs installations annexes, le centre de congrès du Territoire de la capitale australienne (ACT), le regroupement éventuel d’un quartier général de police en Australie-Méridionale, des logements pour le personnel de la défense dans l’ACT, la ligne ferroviaire à grande vitesse reliant Newcastle à Sydney, ainsi que la réapparition éventuelle du projet d’hôpital de Parkville. Plusieurs procédures d’appel à manifestation d’intérêt (EOI) et d’appel d’offres (RFP) étaient également en cours, notamment, mais sans s’y limiter, pour la Gold Coast Arena, le quartier dédié au divertissement et au logement de Gabba, le modèle de bail foncier n° 3, le projet de transport d’électricité éolienne offshore de Gippsland, la zone d’énergie renouvelable de New England, le projet « System Strength Stage 2A » de VicGrid et le centre avancé de valorisation des ressources de la Gold Coast. Après une interruption entre 2018 et 2024, la Nouvelle-Zélande a également mené à bien des procédures d’appel d’offres pour la prison pour hommes de Christchurch et le corridor du Northland.

Il convient de noter que la liste ci-dessus ne tient pas compte de plusieurs projets de PPP en cours, ni de l’offre essentielle de logements sociaux et abordables mise en œuvre dans le cadre du « Housing Australia Future Fund ». Nous assistons également à une réorientation stratégique de certains ministères vers un mode de passation de marchés PPP plus progressiste, dans lequel le secteur public et les partenaires privés chargés du développement conçoivent, structurent et réalisent les projets ensemble, dans un esprit de collaboration.

Les déficits en matière d’infrastructures sont bien réels. Les contraintes budgétaires sont bien réelles. Et les capitaux privés ainsi que les investisseurs en fonds propres actifs, capables de contribuer à combler ce déficit en temps opportun, sont bien réels. La question n’est plus simplement de savoir s’il faut ou non recourir au modèle des PPP. Il s’agit désormais de déterminer quel type de partenariat collaboratif est nécessaire. Pour y répondre, il faut faire preuve d’honnêteté quant aux lacunes du modèle — et de clarté quant aux changements indispensables. Comment tirer les leçons de plusieurs décennies d’expérience et redéfinir les PPP pour une nouvelle ère — en rétablissant la confiance du public, des responsables politiques et des investisseurs afin d’assurer la prospérité à long terme de l’Australie ?

Dix principes pour des partenariats durables

Dix principes se dégagent de plusieurs décennies d'expérience : chacun d'entre eux apporte une réponse aux lacunes du modèle PPP et constitue un fondement pour en améliorer le fonctionnement.

Il serait facile de présenter ces idées comme nouvelles. Elles ne le sont pas. Le secteur en a pris conscience pour la plupart depuis des années. Ce qui a changé, c’est l’urgence — et les conséquences d’un ignorement persistant. Un cadre national de PPP doit être renouvelé pour refléter l’évolution du marché. Une interdiction des PPP dans les hôpitaux de soins aigus en Nouvelle-Galles du Sud, née d’une série d’échecs opérationnels et d’une véritable^tragédie⁶ — alors même que trois hôpitaux en cours de réalisation dans l’État de Victoria comptent parmi les PPP les plus réussis du pays, ce qui rappelle que le modèle en lui-même n’est pas le problème. Un secteur qui voit les capitaux et les talents s’orienter vers d’autres pays. Ce ne sont pas là des signaux d’alerte abstraits. C’est le prix à payer pour des leçons qui n’ont pas encore été pleinement tirées.

Aller à un principe :

1. Le transfert des risques doit être réel, et pas seulement contractuel
2. Un partenariat actif ne s'arrête pas à la clôture financière
3. Les marchés publics doivent privilégier la valeur ajoutée, et non la réduction des coûts
4. La cohérence du pipeline est une condition préalable à la bonne santé du marché
5. La concurrence nécessite des investissements — de part et d'autre
6. L'engagement communautaire est une exigence de mise en œuvre, et non un simple exercice de conformité.
7. Les marchés publics dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) progressistes et collaboratifs méritent d'être officiellement reconnus
8. Les critères ESG et la valeur sociale doivent être mesurés, et non pas simplement promis
9. La transparence doit s'appliquer à l'ensemble de la concession
10. Les PPP constituent un outil parmi d'autres

1. Le transfert de risque doit être réel, et pas seulement contractuel

Une répartition des risques qui semble parfaite sur le papier mais qui s'effondre sous la pression constitue l'un des plus grands risques pour la réputation du modèle PPP. Tout au long de l'histoire d'ANZ, l'écart entre le transfert contractuel des risques et la réalité commerciale a été le fil conducteur des échecs les plus préjudiciables : des litiges qui se sont éternisés pendant des années, des faillites d'entrepreneurs qui ont laissé les pouvoirs publics exposés malgré les protections contractuelles, et des renflouements publics qui ont confirmé ce que les collectivités soupçonnaient déjà : que le risque n'avait jamais vraiment quitté le bilan public.

Le point de départ réside dans une répartition judicieuse. Les risques doivent être attribués à la partie la mieux placée pour les gérer, les chiffrer et les contrôler — non pas pour des raisons politiques, ni pour satisfaire à une évaluation du rapport qualité-prix. Les conditions géotechniques, les autorisations et les permis d’urbanisme, les réseaux publics, le développement de la conception, les relations sociales, la contamination et les interfaces avec des tiers se sont tous révélés systématiquement difficiles à quantifier et à contrôler pour le secteur privé dans le cadre de grands projets en Australie et en Nouvelle-Zélande — alors qu’ils ont historiquement été attribués à des entrepreneurs n’ayant pas une visibilité suffisante sur ces éléments. Conséquence : des imprévus excessifs, des analyses de rentabilité fragiles et, en fin de compte, des difficultés pour les entrepreneurs. Lorsque les risques ne peuvent être raisonnablement quantifiés ou maîtrisés par le secteur privé, des mécanismes ciblés de partage des risques — ou des modèles de contrats collaboratifs adoptés par certains États — constituent une meilleure solution pour les deux parties qu’une illusion de transfert total.

Les pouvoirs publics et les partenaires privés doivent, dès le départ, faire preuve d’honnêteté quant aux risques que le secteur privé est réellement en mesure d’assumer dans le cadre d’une concession — et ceux qu’il ne peut pas assumer. Une mauvaise répartition des risques dans le but d’obtenir une évaluation favorable du rapport qualité-prix représente une économie à court terme qui s’accompagne d’un coût à long terme. Lorsque le transfert de risques s’effondre sous la pression, il entraîne dans sa chute la confiance du public et des responsables politiques — et cette confiance, une fois perdue, est bien plus difficile à rétablir que n’importe quel projet individuel.

2. Un partenariat actif ne s'arrête pas à la clôture financière

La clôture financière n'est pas la ligne d'arrivée. C'est le coup d'envoi.

Une concession PPP s'étend sur une durée de 25 à 35 ans. L'inauguration, qui marque le premier jour d'exploitation, a généralement lieu trois à cinq ans après la fin des travaux. C'est au cours de la période qui suit — ces décennies d'exploitation, d'entretien, de gestion du cycle de vie, d'initiatives communautaires et de gestion du contrat — que la véritable valeur du partenariat se concrétise ou s'amenuise. Et pourtant, dans trop de projets, les investisseurs qui ont structuré l'opération se sont déjà retirés bien avant la fin de ce parcours.

Le modèle d’investissement en capital dans le cadre des PPP, dit « set and forget » (mettre en place et ne plus s’en occuper), constitue l’un des points d’achoppement du secteur. Les investisseurs qui considèrent l’achèvement des travaux comme un événement de sortie — en vendant leur participation, en réduisant leur implication dans la gouvernance ou en laissant une entité ad hoc (SPV) disposant de ressources insuffisantes gérer un contrat complexe à long terme — ne sont pas des partenaires, mais simplement des bailleurs de fonds recourant à une structure de partenariat. Cette distinction revêt une importance capitale, et les pouvoirs publics sont de plus en plus à même de la discerner.

Les meilleurs résultats dans le cadre des PPP ont toujours été obtenus par des investisseurs en capital qui restent actifs et présents pendant toute la durée de la concession — qui dotent la société ad hoc (SPV) de ressources suffisantes, assurent la continuité du personnel, collaborent de manière proactive avec les clients publics et les communautés, et considèrent les questions émergentes comme des problèmes à résoudre ensemble plutôt que comme des litiges à gérer à distance. C’est ce que les pouvoirs publics entendent lorsqu’ils réclament un « capital actif » — et ce principe est de plus en plus mis à l’épreuve, et non plus simplement proclamé.

Cela a des implications sur les modalités de sélection des investisseurs en fonds propres, sur la gouvernance des entités ad hoc (SPV) et sur la structuration des accords de projet. Les critères d’évaluation des offres devraient prendre en compte non seulement la capacité financière, mais aussi l’engagement démontré en faveur d’une gestion responsable à long terme. Les structures de gouvernance des SPV devraient exiger une représentation significative des investisseurs en fonds propres et la mise à disposition de ressources tout au long de la phase opérationnelle. Enfin, les investisseurs en fonds propres devraient être tenus de respecter les normes de partenariat auxquelles ils se sont engagés lors de la clôture financière.

Les infrastructures ne se résument pas à une simple transaction. Il s'agit d'une relation. Les communautés qui bénéficient de ces infrastructures méritent des partenaires capables de saisir cette différence.

3. Les marchés publics doivent privilégier la valeur ajoutée, et non la réduction des coûts

Les marchés publics dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) ne devraient pas se résumer à une compétition récompensant les promesses les plus ambitieuses — où l’optimisme remporte le marché et où l’équipe chargée de la mise en œuvre en subit les conséquences. Si la concurrence est importante, une attention excessive portée au « prix le plus bas » conduit à une sous-évaluation des coûts, à des risques de mise en œuvre, à des réclamations infondées et à l’échec du projet. Cette dynamique s’est répétée à maintes reprises dans les PPP liés aux transports, à la santé et aux infrastructures sociales, tant au Royaume-Uni qu’en Australie : les appels d’offres axés sur les coûts génèrent des marges réduites, des analyses de rentabilité fragiles et des difficultés pour les entrepreneurs.

Le rapport qualité-prix doit être évalué sur l’ensemble du cycle de vie : il ne s’agit pas seulement des coûts de construction et de financement, mais aussi de la qualité de l’exploitation, de la performance des actifs, de l’expérience utilisateur et de la résilience des actifs. Le cadre actualisé des PPP en Nouvelle-Zélande en tient directement compte. Les seuils d’accessibilité financière — historiquement fixés à un niveau trop bas au stade de l’analyse de rentabilité et restés inchangés — sont désormais validés à des étapes clés, ce qui garantit que la base de coûts reste réaliste et tient compte de toute volatilité du marché à mesure que les projets passent de l’analyse de rentabilité à la clôture financière.

Les cadres d’appel d’offres les plus performants évaluent les offres selon des critères multiples — en prenant en compte, outre le prix, la fiabilité de l’exécution, les capacités techniques, la stabilité financière, l’innovation, les retombées sociales et les avantages pour la communauté. L’objectif est de sélectionner le partenaire le plus à même de tenir ses engagements tout au long de la durée de la concession, et non celui qui est le plus disposé à proposer un prix trop bas pour remporter le marché. Une offre ambitieuse qui s’effondre au moment de la mise en œuvre coûte bien plus cher au public qu’une offre crédible dont le coût est légèrement plus élevé lors de la clôture financière. Le coût le plus bas est rarement le meilleur rapport qualité-prix — et les cadres de passation de marchés qui ne font pas cette distinction ne protègent pas l’intérêt public. Ils ne font que reporter son coût.

4. La cohérence du pipeline est une condition préalable à la bonne santé du marché

Ce qui alimente la confiance des investisseurs, la capacité du marché et l’expertise approfondie requise par les PPP complexes, ce n’est pas un projet phare ponctuel, mais un portefeuille de projets transparent, prévisible et s’étalant sur plusieurs années. Le lancement récent par Abu Dhabi d’un programme de 15 milliards de dollars US comprenant 24^projets⁷ dans les domaines des transports, de l’eau et des infrastructures sociales n’est pas remarquable uniquement en raison de son ampleur. Il est remarquable car il signale au marché mondial exactement ce que le Moyen-Orient a compris et qu’ANZ a régulièrement oublié : c’est la cohérence du portefeuille de projets qui permet d’attirer et de fidéliser les meilleurs investisseurs, les meilleurs capitaux, les meilleurs entrepreneurs et les meilleurs conseillers.

Les capitaux, les talents et le savoir-faire institutionnel suivent les projets en cours. La pause de sept ans qu’a connue la Nouvelle-Zélande entre 2018 et la relance du gouvernement actuel en 2024 n’a pas seulement mis le marché en veilleuse : elle l’a exporté. L’expertise, les relations et la mémoire institutionnelle qui permettent aux PPP de fonctionner efficacement ne restent pas inactives en attendant le prochain projet. Elles se délocalisent. Il faut reconnaître que le gouvernement néo-zélandais actuel a agi avec détermination pour inverser cette tendance : il s’est engagé à mettre en place un cadre PPP modernisé, a créé l’Agence nationale des infrastructures et a sollicité directement des investisseurs internationaux par le biais du Sommet néo-zélandais sur l’investissement dans les infrastructures afin de signaler que le marché est ouvert aux^affaires⁸.

Les gouvernements doivent considérer la communication sur les projets en cours comme une responsabilité stratégique : ils doivent maintenir un véritable dialogue avec le marché concernant ces projets, publier clairement les programmes prévus et faire connaître leurs intentions suffisamment tôt pour permettre au secteur privé de se doter des capacités nécessaires pour y répondre.

5. La concurrence nécessite des investissements — de part et d'autre

Les coûts élevés des offres découragent la concurrence. Lorsque seuls les consortiums les plus importants et les mieux capitalisés ont les moyens de constituer des équipes, de financer les consultants et de respecter les délais requis pour soumissionner à un PPP, les pouvoirs publics perdent la pression concurrentielle qui stimule l’innovation, la qualité de la conception et le rapport qualité-prix. Les retours d’expérience du secteur, recueillis lors de récents processus de consultation du marché, ont systématiquement identifié le coût des offres et l’efficacité des procédures de passation de marchés comme des obstacles à la participation.

Il ne s’agit pas simplement d’une négociation entre un pouvoir adjudicateur et des soumissionnaires. Il s’agit d’une responsabilité en matière de gestion du marché. Les gouvernements qui considèrent le remboursement des coûts de soumission comme un chiffre à réduire au minimum, plutôt que comme un investissement dans la qualité et la profondeur du marché, sapent la concurrence même qui justifie le modèle de PPP. Des délais de passation de marchés rationalisés, une implication précoce et significative du marché, ainsi qu’un véritable dialogue sur le périmètre et les risques avant le lancement officiel de la procédure ne constituent pas des discussions favorables au secteur — ce sont les conditions préalables pour obtenir le meilleur résultat possible. Infrastructure New Zealand s’est montrée claire sur ce point dans son plan d’action actualisé : des avances équivalentes à^{65–75 %⁹} des coûts de soumission prévus devraient constituer la norme, comme c’est de plus en plus le cas en Australie, afin de maintenir un marché concurrentiel et fonctionnel dans lequel les soumissionnaires peuvent investir dans des propositions de haute qualité.

6. L'engagement communautaire est une exigence de mise en œuvre, et non un simple exercice de conformité

Les projets qui ont considéré la consultation communautaire comme une simple formalité à remplir en ont payé le prix par la suite : retards, recours judiciaires, revirements politiques et atteinte à la réputation qui a perduré bien au-delà de la phase de construction. La décision du gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud d’interdire par voie législative les partenariats public-privé (PPP) pour les hôpitaux de soins aigus à partir de 2025 est le rappel le plus frappant de ce qui se passe lorsque la confiance du public dans ce modèle s’effondre.

La leçon à retenir n’est pas que les PPP ne sont pas capables de mettre en place des infrastructures de santé — ils en sont clairement capables et le font déjà, dans tout l’État de Victoria, dans le Queensland et au-delà. La leçon à retenir est que la confiance de la population n’est pas le simple résultat d’un projet bien mené. Elle doit être construite de manière délibérée, avant même le début de la procédure d’appel d’offres, grâce à une véritable consultation qui influence la conception et les retombées sociales — et non pas une consultation conçue pour valider des décisions déjà prises. Lorsque les populations se sentent mises à l’écart, elles trouvent des moyens de se faire entendre. De plus en plus, ces moyens passent par la voie législative.

7. Les marchés publics dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) progressifs et collaboratifs méritent d'être officiellement reconnus

Le modèle de PPP, tel qu’il a été initialement conçu, plaçait les pouvoirs publics et le secteur privé de part et d’autre de la table : l’un achetait, l’autre vendait, et les risques étaient évalués et transférés entre eux lors de la clôture financière. Ce modèle a rempli son rôle et continue de le faire — et pour de nombreux projets, il reste le choix le plus approprié. Lorsque le périmètre est bien défini, que le profil de risque est quantifiable et que les arguments en faveur d’un financement privé sont clairs, un PPP classique permettra d’obtenir les meilleurs résultats.

Lorsqu’un PPP classique ne s’avère pas adapté, on observe une évolution vers des structures dans lesquelles les pouvoirs publics et les partenaires privés co-créent des projets dès le départ : ils définissent ensemble le périmètre, structurent les risques et prennent les décisions clés en matière de conception en partenariat, plutôt que de manière séquentielle. Le modèle de PPP progressif, présenté l’année dernière dans le cadre du « Ground Lease Model 3 », est l’une des premières manifestations de cette philosophie — une approche prometteuse, mais qui nécessite encore d’être affinée à mesure que les pouvoirs publics et le secteur privé continuent d’apprendre ensemble.

L’occasion s’offre désormais de formaliser ce qui fonctionne, de s’appuyer sur ces réussites et d’affiner ce qui ne l’est pas. Les gouvernements qui ont été les pionniers de ces modèles ont fait preuve de leadership — et la prochaine étape consiste à donner une forme institutionnelle à ce leadership. Une mise à jour des lignes directrices nationales sur les PPP — dont la dernière mise à jour substantielle remonte à 2015-2016 — visant à reconnaître officiellement les modèles de passation de marchés progressifs et collaboratifs et à fournir des orientations à leur sujet constituerait un point de départ naturel. Elle permettrait aux agences de tous les États de tirer parti de ces enseignements plutôt que de réinventer l’approche projet par projet. La cohérence entre les États donnera également au secteur privé la confiance nécessaire pour investir dans les capacités requises par ces structures, ce qui permettra d’approfondir le marché plutôt que de le fragmenter.

8. Les critères ESG et la valeur sociale doivent être mesurés, et non pas simplement promis

Le financement lié au développement durable est passé du statut d’exception à celui de norme. Sur l’ensemble du marché des PPP de la zone ANZ, les prêts verts et liés au développement durable font désormais partie intégrante des structures de financement des projets — du tramway de Canberra, premier PPP australien dans le domaine des transports à avoir mis en œuvre un prêt vert en 2020, au nouvel hôpital de Melton — premier hôpital entièrement électrique de l’État de Victoria — qui a intégré un prêt lié au développement durable dans le cadre du financement de son projet lors de la clôture financière en 2024. Il ne s’agit pas là de transactions isolées. Elles marquent une évolution claire : les critères environnementaux sont passés du statut de facteur de différenciation à celui d’exigence minimale, et c’est le marché des PPP qui a été le moteur de cette évolution.

Mais la performance environnementale a pris le pas sur l’impact social, tant en termes d’ambition que de mesure. Trop de projets se contentent encore de comptabiliser les moyens mis en œuvre — places d’apprentissage promises, fournisseurs locaux engagés, subventions communautaires allouées — plutôt que de mesurer les résultats. De même, les systèmes d’évaluation des performances sont devenus trop complexes et trop axés sur les processus : ils mesurent la conformité à des tâches minutieuses plutôt que les résultats concrets pour les utilisateurs et les communautés. Les cadres de passation de marchés doivent intégrer des critères ESG et de valeur sociale mesurables, depuis l’élaboration de l’analyse de rentabilité jusqu’à la gestion continue des contrats. Les obligations de performance doivent être réelles et faire l’objet de rapports publics. Les communautés qui vivent aux côtés de ces actifs pendant 30 ans ne méritent rien de moins.

9. La transparence doit s'appliquer à l'ensemble de la concession

La clôture financière ou l’achèvement des travaux ne marquent pas la fin d’un PPP. C’est, à bien des égards, le début de la relation la plus importante : celle qui lie la société de projet, le pouvoir public donneur d’ordre et la communauté locale desservie par l’infrastructure. Et pourtant, dans trop de projets, la transparence prend fin dès la signature des contrats. Les rapports d’activité se font plus rares. La communauté perd toute visibilité sur le suivi de l’exécution du contrat. Lorsque les problèmes sont enfin rendus publics, ils couvent souvent depuis des années.

Les échecs les plus retentissants des PPP en Australie et en Nouvelle-Zélande n’ont pas trouvé leur origine dans la phase d’appel d’offres. Ils sont apparus au cours de la construction ou de l’exploitation — lorsque des défaillances dans la mise en œuvre n’ont pas été traitées, lorsque les hypothèses sous-tendant la répartition initiale des risques se sont révélées erronées, et lorsque les pouvoirs publics et les communautés ne disposaient pas d’une visibilité suffisante pour intervenir à un stade précoce. Un contrôle indépendant des performances, une communication publique pertinente et des mécanismes de retour d’information de la part des populations doivent être intégrés dès le départ dans les contrats de PPP et maintenus tout au long de la concession. La transparence ne constitue pas une menace pour le secret commercial : elle est le fondement de la confiance du public qui rendra possible le prochain projet.

10. Les PPP font partie de la panoplie d'outils disponibles

Tous les projets d’infrastructure ne se prêtent pas à un PPP. Ce modèle donne toute sa mesure lorsque les pouvoirs publics sont en mesure de définir clairement le périmètre et les objectifs visés, lorsque le projet bénéficie d’une intégration sur l’ensemble du cycle de vie entre la conception, la construction et l’exploitation, lorsque le profil de risque peut être évalué avec une certitude raisonnable, lorsqu’il existe une réelle volonté de faire appel à l’innovation du secteur privé et, surtout, lorsque le financement privé et les capitaux réellement exposés au risque apportent une valeur ajoutée supérieure à ce que les pouvoirs publics pourraient offrir à eux seuls. Cette valeur est bien réelle : elle apporte de la rigueur dans la mise en œuvre, transfère les risques à ceux qui ont un intérêt direct dans l’affaire et libère des fonds publics pour les services qui ne peuvent être financés par le secteur privé. Lorsque ces conditions ne sont pas réunies — lorsque le périmètre est flou, que les risques sont inquantifiables ou que le projet est trop modeste pour justifier les coûts de transaction —, un autre modèle permettra d’obtenir de meilleurs résultats.

Il n’existe pas d’approche unique en matière de passation de marchés d’infrastructures. Les pouvoirs publics disposent d’une palette d’outils plus large, et c’est leur rigueur à adapter le modèle au projet qui garantit la crédibilité du marché. Lorsque les conditions d’un PPP classique ne sont pas pleinement réunies, des structures innovantes et collaboratives — dans lesquelles les pouvoirs publics et les partenaires privés définissent ensemble le périmètre du projet, partagent les risques et construisent leur partenariat dès le départ plutôt que dans le cadre d’une simple procédure d’appel d’offres — peuvent constituer une voie plus appropriée. Les projets à venir nécessitent les deux approches.

Dans le cadre de cette boîte à outils, la qualité des investisseurs est tout aussi importante que le modèle choisi. Les investisseurs en fonds propres actifs qui restent engagés et disposent de ressources suffisantes tout au long de la concession — qui tirent les leçons d’autres marchés et considèrent chaque projet comme s’inscrivant dans une relation à long terme, et non comme une transaction qui prend fin à la clôture financière — ne constituent pas seulement une préférence commerciale. Ils représentent une exigence structurelle pour que le modèle fonctionne comme prévu. Comme c’est désormais une pratique courante, les pouvoirs adjudicateurs devraient évaluer explicitement la capacité de gestion active des fonds propres et des entités ad hoc (SPV).

Le risque lié au déploiement d'un PPP sur un projet inadapté — ou avec un partenaire financier inapproprié — ne se traduit pas seulement par un échec de ce projet, mais aussi par un coût en termes de réputation que tout le monde doit supporter. La sélectivité n'est pas de la timidité ; c'est la discipline qui garantit la crédibilité des PPP.

L'opportunité et l'obligation

Les partenariats public-privé (PPP) permettent de réaliser, en Australie et en Nouvelle-Zélande, des projets d’hôpitaux, d’écoles, de logements sociaux, de réseaux ferroviaires, de routes et de transition énergétique que les pouvoirs publics ne pourraient tout simplement pas mener à bien seuls. Une fois ces projets achevés et les communautés en plein essor, on oublie facilement la complexité, les risques et les efforts humains qu’il a fallu déployer pour y parvenir. Cette invisibilité est, à bien des égards, la preuve que le modèle fonctionne comme il se doit.

Mais c'est là que le bât blesse. Lorsque les partenariats ne tiennent pas leurs promesses — lorsque le transfert des risques s'effondre sous la pression, lorsque les collectivités se sentent mises à l'écart, lorsque les faillites des prestataires mettent en évidence le fossé entre la théorie contractuelle et la réalité commerciale —, les répercussions sur la confiance du public et des responsables politiques sont durables et disproportionnées. Les échecs sont visibles. Les réussites, quant à elles, sont considérées comme allant de soi.

C'est précisément cette asymétrie qui explique pourquoi il est si important de bien aborder la prochaine ère.

Le modèle PPP n’a jamais été une solution miracle. C’est un outil — qui fonctionne lorsqu’il est mis en œuvre avec rigueur, honnêteté et un véritable objectif commun, et qui échoue dans le cas contraire. Après une période de ralenti en Australie et une interruption de sept ans en Nouvelle-Zélande, ces deux marchés se relancent — non pas par idéologie, mais par nécessité. Les déficits en infrastructures sont structurels. Les contraintes budgétaires sont bien réelles. Et les investisseurs en capital-investissement expérimentés et actifs, ainsi que les capitaux privés disponibles pour aider à combler ce déficit, sont prêts à intervenir.

Ce qu'il faut aujourd'hui, c'est une nouvelle génération de partenariats reposant sur des bases plus solides : une répartition des risques qui tienne la route en cas de crise, et pas seulement sur le papier ; un engagement communautaire qui commence dès le début et qui ait un sens ; une transparence qui s'applique tout au long de la durée du contrat, et pas seulement jusqu'à la clôture financière ; et un engagement commun en faveur de résultats qui perdurent bien au-delà de l'inauguration.

Pour beaucoup d’entre nous, c’est la raison pour laquelle nous avons choisi le secteur des infrastructures. Ce ne sont pas les contrats ni les structures de financement qui nous motivent, mais les hôpitaux qui ouvrent leurs portes, les écoles qui se remplissent, les lignes de transport d’électricité qui alimentent les foyers tout au long de la transition énergétique. L’héritage que nous laissons est bien réel. Tout comme la responsabilité qui nous incombe.

Les gouvernements et les partenaires privés qui assumeront cette responsabilité — en faisant preuve d’honnêteté vis-à-vis du passé et de clarté quant aux changements nécessaires — façonneront la prochaine décennie en matière d’infrastructures en Australie et en Nouvelle-Zélande. L’opportunité est là. Le programme de projets se met en place. La seule question est de savoir si nous sommes prêts à y répondre avec le niveau d’exigence qu’elle mérite.

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1. 2025_09_08 Réflexions d’un juriste sur le marché australien des PPP à financement privé.pdf
2. Partenariats public-privé par juridiction et par année - Infrastructure Partnerships Australia
3. Abu Dhabi passe « des projets pilotes au programme »
4. Rapport sur le budget des infrastructures australiennes 2025-2026 - Infrastructure Partnerships Australia
5. 2026-Infrastructure-Priority-List.pdf
6. La loi de 2025 portant modification de la loi sur les services de santé (interdiction des PPP) (Nouvelle-Galles du Sud), connue sous le nom de « Joe’s Law », a été adoptée à la suite du décès tragique de Joe Massa, âgé de deux ans, survenu à l’hôpital Northern Beaches en septembre 2024 (communiqué de presse du gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud). Il est important de noter que cette interdiction s’applique uniquement au modèle de services cliniques aigus utilisé à l’hôpital Northern Beaches — et non aux PPP hospitaliers traditionnels, tels que ceux mis en œuvre dans l’État de Victoria, où les services cliniques restent sous la responsabilité de l’État.
7. Abu Dhabi passe « des projets pilotes au programme »
8. Financement des infrastructures nationales en Nouvelle-Zélande, discours prononcé lors de la conférence « Building Nations 2024 » ; Deloitte Nouvelle-Zélande, Budget de l’État 2025 — Infrastructures.
9. Infrastructure New Zealand, « Developing and Refining the Public Private Partnership Model and other Infrastructure Financing Tools in New Zealand », juillet 2024, p. 17. Disponible à l’adresse : https://infrastructure.org.nz/wp-content/uploads/2024/07/INZ-Infrastructure-Financing-Models-Document-11-July-2024.pdf