Door Iain Harris, directeur Vermogensbeheer bij Invesis

Toen ik meer dan 30 jaar geleden begon te werken aan PFI/PPP-projecten, had ik nooit echt gedacht dat ik er nog steeds bij betrokken zou zijn wanneer sommige van diezelfde projecten het einde van hun concessieperiode zouden bereiken. Toch is dat precies waar ik me vandaag de dag bevind.

De recente teruggave van de Peacehaven Schools in East Sussex, na een concessieperiode van 25 jaar, heeft mij de gelegenheid geboden om stil te staan bij wat een langdurig infrastructuurpartnerschap tot een succes maakt, welke uitdagingen we onderweg hebben overwonnen en wat we uit die ervaring kunnen leren.

Omdat ik in vrijwel elke fase van de levenscyclus van infrastructuurprojecten heb gewerkt – van ontwikkeling en aanbesteding tot bouw, exploitatie en nu de oplevering – valt mij één ding vooral op: succesvolle partnerschappen hangen van veel meer af dan alleen de contracten waarop ze zijn gebaseerd.

Ze zijn afhankelijk van mensen, hechte relaties, de bereidheid om zich aan te passen en een gezamenlijke inzet om oplossingen te vinden. Deze eigenschappen hebben een centrale rol gespeeld in het succes van Peacehaven, en ik ben ervan overtuigd dat ze een even belangrijke rol zullen spelen bij het vormgeven van de volgende generatie publiek-private samenwerkingsverbanden.

De waarde van langdurige betrokkenheid

Op 31 juli 2026 vond de oplevering van de Peacehaven Schools plaats, waarmee een punt werd gezet achter een project waarvoor eind jaren negentig voor het eerst een aanbesteding was uitgeschreven en waarvan de bouw tussen 2000 en 2001 plaatsvond.

De succesvolle afronding van de 25-jarige concessie is te danken aan de toewijding, inzet en samenwerking van alle betrokkenen, waaronder de East Sussex County Council, facilitaire dienstverlener EMCOR en Invesis als investeerder.

Voor mij heeft deze ervaring nog eens onderstreept hoe belangrijk langetermijnbetrokkenheid en continuïteit zijn bij investeringen in infrastructuur, met name als het gaat om de relaties die ten grondslag liggen aan succesvolle partnerschappen.

Er waren onvermijdelijk uitdagingen, personeelswisselingen en momenten waarop verschillende prioriteiten met elkaar in evenwicht moesten worden gebracht. Maar dankzij sterke werkrelaties, ondersteund door complementaire organisatieculturen en waarden, zijn we erin geslaagd een oplossing te vinden.

Bij Invesis is het vanaf het begin onze bedoeling om een langdurige samenwerking met de publieke sector aan te gaan – vanaf de start van het project tot en met de oplevering. Die continuïteit biedt kansen om vertrouwen, wederzijds begrip en een oprechte toewijding aan het bereiken van de projectdoelstellingen op te bouwen.

Natuurlijk zullen partners uit de publieke en private sector verschillende verantwoordelijkheden en drijfveren hebben. Maar dat staat niet in de weg aan afstemming op wat er echt toe doet: het aanbieden van infrastructuur en bijbehorende diensten die essentiële openbare diensten op de lange termijn ondersteunen.

Peacehaven is een goed voorbeeld van hoe een langetermijnvisie en inzet echt een verschil kunnen maken.

Flexibiliteit door samenwerking

Toen het Peacehaven-project werd ontwikkeld, was het doel om een verouderd schoolcomplex te vervangen en de onderwijsfaciliteiten voor de lokale gemeenschap aanzienlijk te verbeteren.

De nieuwe scholen boden moderne voorzieningen ter ondersteuning van het onderwijs, maar de oplevering van de gebouwen was nog maar het begin.

In de daaropvolgende 25 jaar bleven de behoeften van de scholen zich verder ontwikkelen. Veranderingen in het onderwijsbeleid, de eisen aan het leerplan, de lesmethoden en het aantal leerlingen zorgden allemaal voor nieuwe eisen aan de faciliteiten en diensten.

In samenwerking met onze partners en de scholen hebben we op die veranderende behoeften ingespeeld door middel van honderden aanpassingen, die meestal relatief klein waren maar allemaal van groot operationeel belang. Zo hebben we ruimtes opnieuw ingericht om ze geschikt te maken voor verschillende doeleinden en hebben we omvangrijke uitbreidingen gerealiseerd om extra capaciteit te bieden naarmate het leerlingenaantal toenam.

PFI krijgt soms kritiek omdat het te inflexibel zou zijn. Mijn ervaringen in Peacehaven laten echter een genuanceerder beeld zien.

Het beheren van veranderingen binnen een contractueel kader voor de lange termijn is ongetwijfeld complex, en ik zou ook niet beweren dat het anders is. In sommige opzichten kan het een grotere uitdaging vormen dan bij andere vormen van aanbesteding.

Maar complexiteit mag niet worden verward met een gebrek aan aanpassingsvermogen.

Wanneer partners het doel van een project begrijpen, positieve werkrelaties onderhouden en zich gezamenlijk inzetten om oplossingen te vinden, is het mogelijk om in te spelen op veranderende eisen.

Peacehaven heeft aangetoond dat flexibiliteit niet louter een kwestie is van contractuele bepalingen. Het hangt ook af van de betrokkenen en hun bereidheid om samen te werken aan het verbeteren van de voorzieningen en de gebruikerservaring.

Partnerschappen opzetten voor een veranderende wereld

Achteraf gezien is het makkelijk om te zeggen dat als we 25 jaar geleden hadden geweten wat we nu weten, we alles anders hadden kunnen inrichten en aanpakken, waardoor de overdracht een veel eenvoudiger proces zou zijn geweest.

In sommige opzichten had dat misschien wel gekund. Maar ik denk niet dat het realistisch is om te verwachten dat de afspraken die aan het begin van een concessie zijn gemaakt, ook nog tientallen jaren later recht doen aan veranderende ontwikkelingen en verwachtingen.

Gedurende de looptijd van een PPP zullen er onvermijdelijk veranderingen plaatsvinden op het gebied van personeel, technologie, wetgeving, technische normen, werkwijzen en de verwachtingen van het publiek.

Dat hoeft niet per se een probleem te zijn. In veel gevallen is het juist een teken van vooruitgang.

De bepalingen inzake teruggave in sommige vroege PFI-contracten hebben kritiek gekregen, maar zelfs als we vandaag nieuwe overeenkomsten zouden opstellen op basis van alles wat we hebben geleerd, is het heel goed mogelijk, of zelfs waarschijnlijk, dat sommige van die bepalingen over twintig of dertig jaar als ontoereikend zouden worden beschouwd.

Tijden veranderen, en partnerschappen op het gebied van infrastructuur moeten die realiteit onder ogen zien.

In plaats van ervan uit te gaan dat we op elke mogelijke situatie kunnen anticiperen, moeten we ons afvragen hoe toekomstige PPP-regelingen ruimte kunnen bieden voor verandering, zonder afbreuk te doen aan de verantwoordingsplicht, de zekerheid en het bestuur die langetermijninvesteringen in infrastructuur vereisen.

De terugbetaling begint al lang voor het einde

Peacehaven was een van de eerste PFI-projecten en het contract bevatte slechts minimale vereisten voor de teruggave. Invesis werkte samen met de East Sussex County Council en EMCOR om al in een vroeg stadium een plan op te stellen. Het teruggaveproces begon ongeveer vijf jaar voordat de concessie afliep, nog voordat een groot deel van de huidige richtlijnen over het aflopen van PFI-concessies was gepubliceerd. Dankzij die tijd konden problemen worden gesignaleerd en aangepakt zodra ze zich voordeden, zonder de druk van een overhaast proces.

De pragmatische en redelijke aanpak van de partijen leidde ons naar een proces dat grotendeels in overeenstemming was met de richtlijnen die later werden opgesteld, waarvan een deel met terugwerkende kracht werd toegepast.

De teruggave vereist een grondige voorbereiding, zorgvuldig beheer en de volledige inzet van alle betrokken partijen. In tegenstelling tot veel activiteiten tijdens de operationele fase is er een definitieve deadline die niet zomaar kan worden verschoven.

Elke partij heeft bovendien haar eigen eisen en verwachtingen. Het is van essentieel belang om hier inzicht in te hebben en tegelijkertijd de gezamenlijke focus op de algemene doelstellingen en de in de projectovereenkomst vastgelegde verplichtingen te behouden.

In Peacehaven kon Invesis zijn eigen verantwoordelijkheden nakomen en tegelijkertijd, waar nodig, andere belanghebbenden ondersteunen, waaronder de gebruikers van de faciliteiten.

Dat betekende niet dat alles van een leien dakje ging. Er deden zich uitdagingen voor, zoals onvermijdelijk is bij een proces van deze omvang en complexiteit. Maar dankzij effectief bestuur, gezond inzicht en constructieve werkrelaties konden die uitdagingen worden aangepakt.

Ik was er bijzonder trots op dat we aan het einde van de looptijd de East Sussex County Council een schoolpark konden nalaten dat de gemeenschap 25 jaar lang van dienst was geweest en nog steeds in uitstekende staat verkeerde, zodat het ook in de verre toekomst het onderwijs zou kunnen blijven ondersteunen.

Voor mij is dat een belangrijke maatstaf voor succes. De teruggave mag niet louter worden gezien als het einde van het contract. Het gaat ook om de kwaliteit en het nut op lange termijn van de activa die aan de publieke sector worden teruggegeven.

Wat kunnen toekomstige PPP’s hiervan leren?

Nu ik de volledige levenscyclus van Peacehaven Schools heb meegemaakt, merk ik dat ik nadenk over de overeenkomsten tussen de allereerste fasen van het project en de afsluiting ervan.

Ik herinner me de biedingsperiode en de periode waarin de voorkeursbieder werd aangewezen, toen bijna niets standaard of eenduidig aanvoelde. Onzekerheden waren de norm, en het vinden van oplossingen was een dagelijkse, soms zelfs elk uur terugkerende noodzaak.

De financiële afronding was een belangrijke mijlpaal en voelde voor sommigen misschien als het einde van iets. In werkelijkheid was het echter pas het begin.

Daarna volgde de bouw, gevolgd door een lange exploitatiefase waarin het project zijn oorspronkelijke beloften moest waarmaken en tegelijkertijd moest inspelen op veranderende omstandigheden, waaronder de ongekende uitdagingen van COVID-19.

En tot slot zorgde de overdracht voor een nieuwe periode van intense activiteit, waarin iedereen zich richtte op het behalen van een duidelijk omschreven resultaat.

Wat mij opvalt, is de mate van samenwerking die vaak kenmerkend is voor zowel het begin als het einde van een PPP.

Tijdens de aanbestedingsfase en de financiële afronding werken teams samen om obstakels te overwinnen, onzekerheden weg te nemen en een gezamenlijk doel te bereiken. Een soortgelijke mentaliteit komt naar voren tijdens de overdracht, wanneer deadlines, praktische uitdagingen en de noodzaak tot samenwerking mensen stimuleren om oplossingen te vinden.

Uiteraard spelen de juridische en commerciële kaders voor publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) gedurende de gehele exploitatietermijn een essentiële rol. Ze leggen verantwoordelijkheden vast, beschermen de belangen van de partijen en bieden mechanismen voor het beheer van prestaties en risico’s.

Maar die kaders kunnen ook van invloed zijn op gedrag en werkwijzen.

Omdat ik zowel het begin als het einde van de concessie heb meegemaakt, ben ik gaan nadenken of toekomstige publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) nog meer zouden kunnen doen om die geest van probleemoplossing, pragmatisme en innovatie gedurende hun hele levenscyclus te stimuleren en in stand te houden.

Het gaat hier niet om het afschaffen van noodzakelijke contractuele waarborgen of bestuursstructuren. Het gaat erom ervoor te zorgen dat die kaders samenwerking ondersteunen in plaats van belemmeren, en dat alle betrokkenen constructief kunnen werken aan gemeenschappelijke doelstellingen.

Voor mij is dat een van de meest waardevolle lessen die ik uit Peacehaven heb geleerd. Het succes van een langdurig partnerschap hangt niet alleen af van de kracht van de contractuele afspraken, maar ook van de bereidheid van de betrokkenen om samen te werken, zich aan te passen en gaandeweg oplossingen te vinden.

Vooruitblik

Ik ben ontzettend trots op wat iedereen die bij Peacehaven Schools betrokken is, heeft bereikt.

Wat meer dan 25 jaar geleden begon als een idee, is uitgegroeid tot een nieuw schoolcomplex dat onderwijs, werkgelegenheid en het gemeenschapsleven ondersteunt. Gedurende de hele concessieperiode zijn de faciliteiten aangepast aan de veranderende behoeften, en het project is nu afgerond.

Het laat zien wat er bereikt kan worden door langdurige inzet en effectieve samenwerking tussen de publieke en de private sector.

Betekent dit dan dat PFI en PPP altijd perfect hebben gewerkt? Natuurlijk niet. Er zijn lessen te trekken, uitdagingen die moeten worden onderkend en aspecten van het model die kunnen en moeten worden verbeterd.

Maar ik blijf ervan overtuigd dat goed gestructureerde en goed beheerde publiek-private partnerschappen aanzienlijke voordelen kunnen opleveren.

Als we vooruitkijken naar de volgende generatie infrastructuurpartnerschappen, moeten we voortbouwen op wat goed heeft gewerkt, de knelpunten aanpakken en erkennen dat succesvolle projecten van veel meer afhangen dan alleen de overeenkomsten die bij de financiële afronding worden ondertekend.

Ze zijn afhankelijk van mensen, relaties en een gezamenlijke vastberadenheid om blijvende waarde te creëren.

Na meer dan 30 jaar in de infrastructuursector te hebben gewerkt en nu een project tot aan de oplevering te hebben begeleid, is dat een les die volgens mij de moeite waard is om mee te nemen.