Australië loopt al meer dan vier decennia voorop op het gebied van publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS), dankzij een goed ontwikkeld kader, krachtige steun van de federale en deelstaatregeringen en een solide regelgevend en juridisch kader. Samen met onze collega’s in het Verenigd Koninkrijk, die in 1992 het Project Finance Initiative (PFI) lanceerden, was Australië al in de jaren tachtig een van de eerste landen die PPP’s toepaste, met de aanleg van de Gateway Motorway en de Sydney Harbour Tunnel. Sindsdien hebben we meer dan 130^PPP’s1 gerealiseerd, waarmee we de wereldwijde norm hebben gezet voor samenwerking tussen de publieke en de particuliere sector, waarbij verantwoordelijkheid, risico’s en opbrengsten voor de realisatie van nieuwe en essentiële infrastructuur worden gedeeld.

Een markt op een keerpunt

Sinds 2001 bedraagt de totale waarde van PPP-projecten in Australië en Nieuw-Zeeland (ANZ) meer dan 160^{miljard Australische dollar²} — een staat van dienst die vier decennia aan moeizaam opgebouwde expertise, institutionele kennis en daadwerkelijke uitvoering weerspiegelt. Maar de markt draait niet alleen op momentum. Politieke cycli, onzekerheid over de planning, inflatoire omstandigheden, schommelingen in bouwkosten en de toeleveringsketen, geschillen over de risicotoewijzing, tekorten aan arbeidskrachten en geopolitieke schokken hebben de projectpijplijn op verschillende momenten vertraagd of tot stilstand gebracht. De PPP-markt is veerkrachtig — maar ze corrigeert zichzelf niet.

Men kan gerust stellen dat ANZ de afgelopen jaren op kleinere schaal gebruik heeft gemaakt van PPP’s dan tien jaar geleden. Dit gebeurt op een moment waarop overheden in opkomende PPP-markten — met name in het Midden-Oosten en Azië — de invoering van PPP’s aanzienlijk hebben versneld om kritieke tekorten in de infrastructuur op te vullen, waarbij zij het vermogen van het model erkennen om het algemeen belang in overeenstemming te brengen met de efficiëntie van de particuliere sector. De recente lancering door Abu Dhabi van een projectpijplijn ter waarde van 15 miljard dollar, bestaande uit 24^projecten³ op het gebied van vervoer, water en sociale infrastructuur, is een sprekend voorbeeld — en waarnemers uit de sector zien dit als een teken van marktrijpheid die vergelijkbaar is met de projectactiviteit die kenmerkend was voor het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada in de jaren negentig en 2000. Ook Nieuw-Zeeland heeft onder de huidige regering een nieuwe impuls gegeven aan PPP’s, waarbij prioriteit wordt gegeven aan de realisatie van infrastructuur binnen een vernieuwd PPP-kader, de politieke zekerheid wordt hersteld en een stabiel klimaat voor buitenlands talent en kapitaal wordt gesignaleerd. Australische investeerders, financiers en aannemers hebben hier nota van genomen en beschouwen opkomende markten steeds vaker als bestemmingen met hoge prioriteit, gezien de consistentie van hun projecten en het vertrouwen van investeerders.

Kapitaal, talent en institutionele kennis volgen de pijplijn. Als Australië te lang te weinig capaciteit heeft, dreigt het ecosysteem te verzwakken — en dan zou het wel eens moeilijker kunnen zijn om de expertise die in vier decennia is opgebouwd weer op te bouwen dan dat het was om die te verliezen.

Hoewel PPP’s in ANZ miljarden aan voordelen voor de infrastructuur en lokale gemeenschappen hebben opgeleverd — waaronder verschillende gevallen waarin deze projecten qua tijd en kosten beter presteerden dan traditionele aanbestedingen — is het PPP-model niet zonder mislukkingen gebleven. Opvallende geschillen, kostenoverschrijdingen, langdurige vertragingen, faillissementen van aannemers en risico-overdracht die op papier theoretisch was maar in de praktijk omstreden bleek, hebben het vertrouwen van het publiek en de politiek op de proef gesteld.

Na jaren van bijsturing hebben de Australische deelstaten hun aanpak echter aangepast, waarbij de nadruk nu ligt op meer transparantie, samenwerkingskaders, risicodeling, kostenbeheersing, waar voor je geld, commerciële flexibiliteit en betrokkenheid van de gemeenschap. Ze zetten opnieuw in op publiek-private partnerschappen (PPP’s) – niet uit ideologische overwegingen, maar uit noodzaak.

De infrastructuurkloof

Dat er in Australië en Nieuw-Zeeland een infrastructuurtekort bestaat, is geen geheim. Verouderde infrastructuur, een groeiende bevolking en krappe overheidsbegrotingen vormen al jaren een drijvende kracht achter de roep om particuliere investeringen in sociale en economische infrastructuur. Infrastructuur blijft een cruciale factor voor sociale en economische resultaten en draagt bij aan de productiviteit, leefbaarheid en duurzaamheid van beide landen.

Sinds de uitbraak van COVID zijn er nog drie infrastructurele uitdagingen bijgekomen die het investeringslandschap ingrijpend veranderen. De snelle groei van de vraag naar rekenkracht en datacenters heeft geleid tot een sterke stijging van het energieverbruik — en de energietransportnetwerken blijken in Australië de echte knelpunt te zijn. Door de verschuiving naar gedistribueerd en werken op afstand is het belang van secundaire steden, regionale vervoersverbindingen, toeleveringsketens en industriële corridors toegenomen. En aan de basis van dit alles ligt een energietransitie die niet alleen de uitbouw van hernieuwbare energie en opslag vereist, maar ook een fundamentele herinrichting van het elektriciteitsnet zelf — een net dat in staat is om variabele opwekking te beheren, de netstabiliteit te handhaven en stroom efficiënt van regionale gebieden naar economische knooppunten te transporteren.

Daarom is de toewijzing van kapitaal aan infrastructuur in de komende tien tot twintig jaar, zowel vanuit de publieke als de particuliere sector, belangrijker dan ooit.

Een heropleving van de markt

In de begroting voor 2025/26 hebben de Australische deelstaatregeringen 278^{miljard A$4} uitgetrokken voor infrastructuur over de vier jaar tot en met het boekjaar 2028-29, wat neerkomt op een stijging van 8 miljard A$. De Australische federale regering heeft zich tevens opgesteld om de komende vier jaar een infrastructuurprogramma ter waarde van A$ 60,7 miljard te versnellen, dat essentiële voorzieningen, transportcorridors, transmissienetwerken voor hernieuwbare energie, Olympische infrastructuur en de broodnodige sociale en betaalbare woningen omvat. Om de besluitvorming van de Australische regering over infrastructuurinvesteringen te ondersteunen, geeft de „Infrastructure Priority List“ ook het standpunt weer van Infrastructure Australia over de nationaal meest belangrijke infrastructuurprioriteiten in het hele land voor de komende 10^jaar⁵.

Na een relatief rustige pijplijn in de afgelopen jaren waren er vorig jaar in Australië ongekend veel marktverkenningen in de PPP-sector, waaronder scholen in Victoria, scholen in New South Wales en scholen in Zuid-Australië, de gevangenis van Darwin, de Olympische stadions in Queensland en bijbehorende faciliteiten, het congrescentrum in het ACT, de mogelijke bundeling van een politiehoofdkwartier in Zuid-Australië, defensiehuisvesting in het ACT, de hogesnelheidsspoorlijn van Newcastle naar Sydney en de mogelijke heropleving van het Parkville-ziekenhuis. Er waren ook diverse lopende EOI- en RFP-procedures, waaronder, maar niet beperkt tot, de Gold Coast Arena, het Gabba-entertainment- en woongebied, Ground Lease Model 3, het offshore-windtransmissieproject in Gippsland, de New England Renewable Energy Zone, het System Strength Stage 2A-project van VicGrid en het Advanced Resource Recovery Centre aan de Gold Coast. Na een onderbreking van 2018 tot 2024 heeft Nieuw-Zeeland ook met succes RFP-procedures uitgevoerd voor de mannengevangenis van Christchurch en de Northland Corridor.

Het is de moeite waard om op te merken dat de hierboven beschreven pijplijn geen rekening houdt met een aantal lopende PPP-uitbreidingen en het cruciale aanbod van sociale en betaalbare woningen dat in het kader van het Housing Australia Future Fund wordt gerealiseerd. We zien ook een strategische verschuiving bij bepaalde overheidsinstanties naar een meer vooruitstrevende manier van PPP-aanbestedingen — waarbij de publieke sector en particuliere ontwikkelingspartners op een samenwerkingsgerichte manier gezamenlijk projecten opzetten, structureren en uitvoeren.

De tekortkomingen in de infrastructuur zijn reëel. De begrotingsbeperkingen zijn reëel. En het particuliere kapitaal en de actieve aandelenbeleggers die beschikbaar zijn om die kloof tijdig te overbruggen, zijn reëel. De vraag is niet langer alleen of we het PPP-model al dan niet moeten gebruiken. Het gaat erom wat voor soort samenwerkingsverband er nodig is. De antwoorden vereisen eerlijkheid over waar het model tekort is geschoten — en duidelijkheid over wat er moet veranderen. Hoe kunnen we de lessen die we in de afgelopen decennia hebben geleerd, benutten en PPP’s herdefiniëren voor een nieuw tijdperk — waarbij we het vertrouwen van het publiek, de politiek en investeerders herstellen om de welvaart van Australië op de lange termijn te waarborgen?

Tien principes voor duurzame partnerschappen

Uit tientallen jaren ervaring komen tien principes naar voren — elk daarvan vormt een antwoord op de tekortkomingen van het PPP-model en een basis om het model te verbeteren.

Het zou gemakkelijk zijn om deze ideeën als nieuw te presenteren. Dat zijn ze echter niet. De sector is zich al jaren bewust van de meeste ervan. Wat is veranderd, is de urgentie — en de gevolgen van het blijven negeren ervan. Een nationaal PPP-kader dat aan vernieuwing toe is om recht te doen aan een veranderende markt. Een verbod op PPP’s voor acute ziekenhuizen in New South Wales, voortkomend uit een reeks operationele mislukkingen en een ware^tragedie⁶ — terwijl drie ziekenhuizen die momenteel in Victoria worden opgeleverd tot de meest succesvolle PPP’s van het land behoren, wat ons eraan herinnert dat het model zelf niet het probleem is. Een sector die toekijkt hoe kapitaal en talent naar andere landen wegvloeien. Dit zijn geen abstracte waarschuwingssignalen. Het zijn de kosten van lessen die nog niet volledig zijn geleerd.

Ga naar een principe:

1. Risico-overdracht moet daadwerkelijk plaatsvinden, en niet alleen contractueel zijn
2. Een actief partnerschap houdt niet op bij de financiële afronding
3. Bij inkoop moet de nadruk liggen op het creëren van waarde, niet op het minimaliseren van de kosten
4. Consistentie in de aanvoer is een voorwaarde voor een gezonde markt
5. Concurrentie vereist investeringen — van beide kanten
6. Betrokkenheid van de gemeenschap is een vereiste voor de uitvoering, geen formaliteit om aan de regels te voldoen
7. Progressieve en op samenwerking gerichte PPP-aanbestedingen verdienen formele erkenning
8. ESG en maatschappelijke waarde moeten worden gemeten, en niet alleen beloofd
9. De transparantie moet gedurende de gehele concessieperiode gewaarborgd zijn
10. PPS-projecten zijn een instrument uit het instrumentarium

1. De risico-overdracht moet daadwerkelijk zijn, en niet alleen contractueel

Risicoverdeling die er op papier goed uitziet, maar onder druk uit elkaar valt, vormt een van de grootste reputatierisico’s voor het PPP-model. Gedurende de hele geschiedenis van ANZ is de kloof tussen contractuele risico-overdracht en de commerciële realiteit de rode draad geweest die de meest schadelijke mislukkingen met elkaar verbindt — geschillen die jarenlang aansleepten, insolventies van aannemers waardoor overheden ondanks contractuele bescherming kwetsbaar bleven, en reddingsoperaties door de overheid die bevestigden wat gemeenschappen al vermoedden: dat het risico nooit echt van de overheidsbalans was verdwenen.

Het uitgangspunt is een verstandige toewijzing. Risico's moeten worden toegewezen aan de partij die het best in staat is om ze te beheren, te begroten en te beheersen — niet op politieke gronden, en niet om te voldoen aan een 'value-for-money'-beoordeling. Geotechnische omstandigheden, vergunningen en goedkeuringen voor ruimtelijke ordening, nutsvoorzieningen, ontwerpontwikkeling, arbeidsverhoudingen, verontreiniging en raakvlakken met derden zijn allemaal zaken die de particuliere sector bij grote ANZ-projecten consequent moeilijk heeft kunnen kwantificeren en beheersen — maar die historisch gezien zijn toegewezen aan aannemers die onvoldoende inzicht hierin hadden. Het resultaat: buitensporige onvoorziene kosten, kwetsbare businesscases en uiteindelijk financiële problemen bij aannemers. Wanneer risico’s niet redelijkerwijs door de particuliere sector kunnen worden gekwantificeerd of beheerst, bieden gerichte mechanismen voor risicodeling – of samenwerkingsmodellen die door sommige staten worden omarmd – voor beide partijen een beter resultaat dan de illusie van volledige overdracht.

Overheden en particuliere partners moeten vanaf het begin eerlijk zijn over welke risico’s de particuliere sector tijdens een concessie daadwerkelijk kan dragen — en welke niet. Het verkeerd toewijzen van risico’s om een gunstige ‘value-for-money’-beoordeling te behalen, levert een kortetermijnbesparing op met langetermijnkosten. Wanneer de risico-overdracht onder druk instort, neemt dat het vertrouwen van het publiek en de politiek mee — en dat vertrouwen is, eenmaal verloren, veel moeilijker te herstellen dan welk individueel project dan ook.

2. Een actief partnerschap houdt niet op bij de financiële afronding

De financiële afronding is niet de finishlijn. Het is het startschot.

Een PPP-concessie heeft een looptijd van 25 tot 35 jaar. De officiële opening op de eerste exploitatiedag vindt doorgaans drie tot vijf jaar na de voltooiing van de bouw plaats. Wat daarna volgt – de decennia van exploitatie, onderhoud, levenscyclus, maatschappelijke initiatieven en contractbeheer – is de periode waarin de werkelijke waarde van het partnerschap tot uiting komt of juist afneemt. Toch is het bij te veel projecten zo dat de investeerders die de overeenkomst hebben opgezet, al lang voordat dat traject is afgerond, verder zijn gegaan met andere zaken.

Het ‘set and forget’-model van aandeleninvesteringen in publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) is een van de knelpunten in de sector. Investeerders die de voltooiing van de bouw beschouwen als een moment om uit te stappen – door hun belang te verkopen, hun zeggenschap te verminderen of een SPV met onvoldoende middelen achter te laten om een complex langetermijncontract te beheren – zijn geen partners, maar louter financiers die gebruikmaken van een partnerschapsstructuur. Dit verschil is van enorm belang, en overheden zijn steeds beter in staat om dit te onderkennen.

De beste resultaten bij PPP’s zijn steevast behaald door aandeleninvesteerders die gedurende de gehele concessieperiode actief en betrokken blijven — die de SPV van voldoende middelen voorzien, zorgen voor continuïteit in het personeelsbestand, proactief samenwerken met overheidsopdrachtgevers en lokale gemeenschappen, en opkomende kwesties benaderen als problemen die gezamenlijk moeten worden opgelost in plaats van geschillen die op afstand moeten worden beheerd. Dit is wat overheden bedoelen wanneer ze vragen om ‘actief aandelenkapitaal’ — en dit wordt steeds vaker in de praktijk getoetst, in plaats van alleen maar verkondigd.

Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop het eigen vermogen wordt geselecteerd, hoe SPV’s worden bestuurd en hoe projectovereenkomsten worden opgesteld. Bij de beoordeling van offertes moet niet alleen naar de financiële draagkracht worden gekeken, maar ook naar de aangetoonde toewijding aan beheer op de lange termijn. De bestuursstructuren van SPV’s moeten voorzien in een betekenisvolle vertegenwoordiging van de eigenvermogensinvesteerders en in voldoende middelen gedurende de gehele operationele fase. En eigenvermogensinvesteerders moeten worden gehouden aan de partnerschapsnormen waaraan zij zich bij de financiële afsluiting hebben verbonden.

Infrastructuur is geen transactie. Het is een relatie. De gemeenschappen die van deze voorzieningen profiteren, verdienen partners die dat verschil begrijpen.

3. Bij aanbestedingen moet de nadruk liggen op waarde, niet op het minimaliseren van de kosten

PPP-aanbestedingen mogen geen wedstrijd zijn waarbij de meest optimistische belofte wordt beloond — waarbij optimisme de opdracht oplevert en het uitvoeringsteam met de gevolgen blijft zitten. Hoewel concurrentie belangrijk is, leidt een te grote focus op de ‘laagste prijs’ tot onderprijzing, uitvoeringsrisico’s, ongegronde claims en het mislukken van projecten. Deze dynamiek heeft zich herhaaldelijk voorgedaan bij PPP’s op het gebied van vervoer, gezondheidszorg en sociale infrastructuur, zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Australië — kostengestuurde aanbestedingen leiden tot krappe marges, kwetsbare businesscases en financiële problemen bij aannemers.

De prijs-kwaliteitverhouding moet over de gehele levenscyclus worden beoordeeld — niet alleen de bouw- en financieringskosten, maar ook de operationele kwaliteit, de prestaties van de activa, de gebruikerservaring en de veerkracht van de activa. Het vernieuwde PPP-kader van Nieuw-Zeeland weerspiegelt dit rechtstreeks. De betaalbaarheidsdrempels — die in het verleden in de businesscase-fase te laag werden vastgesteld en vervolgens ongewijzigd bleven — worden nu bij belangrijke mijlpalen getoetst, waardoor de kostenbasis realistisch blijft en rekening wordt gehouden met eventuele marktvolatiliteit naarmate projecten van de businesscase naar de financiële afronding evolueren.

De beste aanbestedingskaders beoordelen offertes op basis van meerdere criteria — waarbij naast de prijs ook rekening wordt gehouden met uitvoeringszekerheid, technische bekwaamheid, financiële stabiliteit, innovatie, maatschappelijke resultaten en voordelen voor de gemeenschap. Het doel is om de partner te selecteren die gedurende de looptijd van de concessie de grootste kans heeft om de belofte waar te maken, niet degene die het meest bereid is om met een te lage prijs te komen om de opdracht binnen te halen. Een optimistische offerte die bij de uitvoering in duigen valt, kost de samenleving veel meer dan een geloofwaardige offerte die bij de financiële afronding iets meer kost. De laagste prijs is zelden de beste waarde — en aanbestedingskaders die dat onderscheid niet maken, beschermen het algemeen belang niet. Ze schuiven de kosten alleen maar voor zich uit.

4. Consistentie in de aanvoer is een voorwaarde voor een gezonde markt

Wat het vertrouwen van investeerders, de marktcapaciteit en de diepgaande expertise die complexe PPS-projecten vereisen in stand houdt, is niet het incidentele prestigeproject — het is een transparante, voorspelbare, meerjarige projectpijplijn. De recente lancering door Abu Dhabi van een programma ter waarde van 15 miljard dollar, dat 24^projecten7 omvat op het gebied van vervoer, water en sociale infrastructuur, is niet alleen opmerkelijk vanwege de omvang ervan. Het is opmerkelijk omdat het de wereldmarkt precies laat zien wat het Midden-Oosten wel heeft begrepen en wat ANZ af en toe uit het oog verliest: dat consistentie in de projectpijplijn de manier is om het beste actieve eigen vermogen, het beste kapitaal, de beste aannemers en de beste adviseurs aan te trekken en te behouden.

Kapitaal, talent en institutionele kennis volgen de pijplijn. De zevenjarige onderbreking in Nieuw-Zeeland tussen 2018 en de heractivering door de huidige regering in 2024 heeft de markt niet alleen stilgelegd — ze heeft hem ook geëxporteerd. De expertise, relaties en het institutionele geheugen die ervoor zorgen dat publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) efficiënt functioneren, blijven niet stilzitten in afwachting van het volgende project. Ze verhuizen. Het siert de huidige Nieuw-Zeelandse regering dat zij daadkrachtig heeft opgetreden om die trend te keren — door zich te committeren aan een vernieuwd PPS-kader, de oprichting van het Nationaal Infrastructuurbureau en het rechtstreeks betrekken van internationale investeerders via de Nieuw-Zeelandse Infrastructuurinvesteringsconferentie om duidelijk te maken dat de markt openstaat voor^zaken8.

Overheden moeten de communicatie over pijpleidingprojecten als een strategische verantwoordelijkheid beschouwen — door een daadwerkelijke dialoog met de markt tussen projecten in stand te houden, toegezegde programma’s duidelijk bekend te maken en hun intenties vroeg genoeg kenbaar te maken, zodat de particuliere sector de nodige capaciteit kan opbouwen om hierop in te spelen.

5. Concurrentie vereist investeringen — van beide kanten

Hoge aanbestedingskosten remmen de concurrentie af. Wanneer alleen de grootste, kapitaalkrachtigste consortia het zich kunnen veroorloven om teams samen te stellen, adviseurs te financieren en het tijdschema aan te houden dat nodig is om mee te dingen naar een PPS-project, verliezen overheden de concurrentiedruk die innovatie, ontwerpkwaliteit en waar voor het geld stimuleert. Uit feedback van de sector naar aanleiding van recente marktconsultaties bleek keer op keer dat aanbestedingskosten en de efficiëntie van het aanbestedingsproces belemmeringen vormen voor deelname.

Dit is niet louter een onderhandeling tussen een aanbestedende dienst en inschrijvers. Het is een verantwoordelijkheid op het gebied van marktbeheer. Overheden die de vergoeding van inschrijvingskosten beschouwen als een bedrag dat tot een minimum moet worden beperkt, in plaats van als een investering in de kwaliteit en diepgang van de markt, ondermijnen juist de concurrentie die het PPP-model rechtvaardigt. Gestroomlijnde aanbestedingstermijnen, zinvolle vroege betrokkenheid van de markt en een oprechte dialoog over de reikwijdte en risico’s voordat het formele proces van start gaat, zijn geen gesprekken die de sector niet bevallen — het zijn de voorwaarden om het beste resultaat te behalen. Infrastructure New Zealand is hierover duidelijk geweest in haar vernieuwde blauwdruk: vergoedingen ter hoogte van^65–75%9 van de verwachte inschrijvingskosten zouden de standaardpraktijk moeten zijn, zoals in Australië steeds vaker het geval is, om een concurrerende en goed functionerende markt in stand te houden waarin inschrijvers kunnen investeren in hoogwaardige offertes.

6. Betrokkenheid van de gemeenschap is een vereiste voor de uitvoering, geen formaliteit om aan de regels te voldoen

Projecten waarbij overleg met de gemeenschap werd gezien als een vakje dat moest worden aangevinkt, hebben daar later de prijs voor betaald — in de vorm van vertragingen, juridische procedures, politieke ommezwaaien en reputatieschade die nog lang na de bouw voortduurde. Het besluit van de regering van New South Wales om in 2025 een wettelijk verbod op PPP’s voor acute ziekenhuizen in te voeren, is de meest sprekende herinnering aan wat er gebeurt als het vertrouwen van het publiek in het model wegvalt.

De les is niet dat publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) geen gezondheidsinfrastructuur kunnen realiseren — dat kunnen ze duidelijk wel, en dat doen ze ook, in Victoria en Queensland en daarbuiten. De les is dat het vertrouwen van de gemeenschap geen bijproduct is van een goed uitgevoerd project. Het moet bewust worden opgebouwd, al vanaf vóór het begin van de aanbesteding, door middel van oprechte betrokkenheid die invloed uitoefent op het ontwerp en de maatschappelijke resultaten — niet door betrokkenheid die is opgezet om reeds genomen beslissingen te bekrachtigen. Wanneer gemeenschappen zich gepasseerd voelen, zoeken ze manieren om gehoord te worden. Steeds vaker gebeurt dat via wetgeving.

7. Vooruitstrevende en op samenwerking gerichte PPP-aanbestedingen verdienen formele erkenning

In het oorspronkelijk bedachte PPP-model stonden de overheid en de particuliere sector tegenover elkaar aan de onderhandelingstafel: de ene kocht, de andere verkocht, waarbij het risico bij de financiële afronding werd gewaardeerd en tussen beide partijen werd overgedragen. Dat model heeft zijn doel gediend en doet dat nog steeds — en voor veel projecten blijft het de juiste keuze. Wanneer de reikwijdte duidelijk is afgebakend, het risicoprofiel kwantificeerbaar is en de argumenten voor particuliere financiering duidelijk zijn, levert een conventionele PPP het beste resultaat op.

Wanneer een conventionele PPP niet de juiste oplossing is, zien we een verschuiving naar structuren waarbij de overheid en particuliere partners vanaf het begin samen projecten vormgeven — waarbij ze de reikwijdte bepalen, risico’s in kaart brengen en cruciale ontwerpbeslissingen in samenwerking nemen in plaats van achtereenvolgens. Het progressieve PPP-model, dat vorig jaar aan bod kwam in Ground Lease Model 3, is een vroege uiting van deze filosofie — een model dat veelbelovend is, maar ook verdere verfijning vereist naarmate overheden en de particuliere sector samen blijven leren.

Dit is nu het moment om vast te leggen wat goed werkt, daarop voort te bouwen en te verfijnen wat nog niet optimaal is. Overheden die het voortouw hebben genomen bij deze modellen hebben blijk gegeven van leiderschap — en de volgende stap is om dat leiderschap een institutionele vorm te geven. Een herziening van de nationale PPP-richtlijnen – die voor het laatst inhoudelijk zijn bijgewerkt in 2015-2016 – om vooruitstrevende en op samenwerking gerichte aanbestedingsmodellen formeel te erkennen en daarover richtlijnen te geven, zou een logisch startpunt zijn. Hierdoor kunnen instanties in alle staten gebruikmaken van die ervaringen, in plaats van de aanpak per project opnieuw uit te vinden. Consistentie tussen de staten zal de particuliere sector ook het vertrouwen geven om te investeren in de capaciteit die deze structuren vereisen – waardoor de markt wordt verdiept in plaats van versnipperd.

8. ESG en maatschappelijke waarde moeten worden gemeten, en niet alleen beloofd

Duurzaamheidsgerelateerde financiering is van uitzondering tot norm geworden. Op de ANZ PPP-markt zijn groene en duurzaamheidsleningen inmiddels een vast onderdeel van projectfinancieringsstructuren — van de Canberra Light Rail, het eerste Australische PPP-project in de vervoerssector waarbij in 2020 een groene lening werd afgesloten, tot het New Melton Hospital — het eerste volledig elektrische ziekenhuis in Victoria — dat bij de financiële afronding in 2024 een duurzaamheidslening in de projectfinanciering heeft opgenomen. Dit zijn geen op zichzelf staande transacties. Ze markeren een duidelijke ontwikkeling: groene referenties zijn van onderscheidend kenmerk uitgegroeid tot een basisvereiste, en de PPP-markt heeft die verschuiving aangestuurd.

Maar op het gebied van milieuprestaties is de sociale impact zowel qua ambitie als qua meting achtergebleven. Bij te veel projecten wordt nog steeds gekeken naar de inzet — het aantal toegezegde stageplaatsen, het aantal betrokken lokale leveranciers, de toegekende subsidies aan de gemeenschap — in plaats van naar de resultaten. Ook prestatiestelsels zijn te complex en te procesgericht geworden: ze meten de naleving van gedetailleerde taken in plaats van de daadwerkelijke resultaten voor gebruikers en de gemeenschap. In aanbestedingskaders moeten meetbare ESG- en maatschappelijke waardecriteria worden verankerd, vanaf de ontwikkeling van de businesscase tot en met het lopende contractbeheer. Prestatieverplichtingen moeten concreet zijn en openbaar worden gerapporteerd. De gemeenschappen die dertig jaar lang naast deze activa leven, verdienen niets minder.

9. De transparantie moet gedurende de gehele concessieperiode gewaarborgd zijn

De financiële afronding of de voltooiing van de bouw betekent niet het einde van een PPP. Het is in veel opzichten juist het begin van de relatie die er het meest toe doet: die tussen de projectmaatschappij, de overheid als opdrachtgever en de lokale gemeenschap waarvoor het project bestemd is. Toch houdt bij te veel projecten de transparantie in feite op zodra de contracten zijn ondertekend. De rapportage over de prestaties neemt af. De gemeenschap krijgt geen inzicht meer in hoe het contract verloopt. Tegen de tijd dat problemen in de openbaarheid komen, zijn ze vaak al jaren aan het broeien.

De meest opvallende mislukkingen van publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) in Australië en Nieuw-Zeeland vonden hun oorsprong niet bij de aanbesteding. Ze deden zich voor tijdens de bouw of de exploitatie — wanneer tekortkomingen in de uitvoering niet werden aangepakt, wanneer de aannames waarop de oorspronkelijke risicoverdeling was gebaseerd onjuist bleken te zijn, en wanneer overheden en gemeenschappen onvoldoende inzicht hadden om in een vroeg stadium in te grijpen. Onafhankelijk toezicht op de prestaties, zinvolle openbare rapportage en mechanismen voor feedback vanuit de gemeenschap moeten vanaf het begin in PPP-contracten worden ingebouwd en gedurende de gehele concessieperiode worden gehandhaafd. Transparantie vormt geen bedreiging voor het commerciële vertrouwelijke karakter — het is juist de basis van het vertrouwen van het publiek dat het volgende project mogelijk maakt.

10. PPP’s zijn een instrument uit het instrumentarium

Niet elk infrastructuurproject leent zich voor een PPP. Het model komt het best tot zijn recht wanneer de overheid de gewenste reikwijdte en doelstellingen duidelijk kan omschrijven, wanneer het project profiteert van een integratie van ontwerp, bouw en exploitatie gedurende de gehele levensduur, wanneer het risicoprofiel met redelijke zekerheid kan worden ingeschat, wanneer er daadwerkelijk behoefte is aan innovatie vanuit de particuliere sector, en – wat cruciaal is – wanneer particuliere financiering en kapitaal dat daadwerkelijk aan risico is blootgesteld, een meerwaarde opleveren die verder gaat dan wat overheden in hun eentje zouden kunnen realiseren. Die meerwaarde is reëel: het zorgt voor discipline bij de uitvoering, draagt risico’s over aan degenen die er daadwerkelijk belang bij hebben en maakt overheidsmiddelen vrij voor diensten die niet particulier gefinancierd kunnen worden. Wanneer die voorwaarden niet aanwezig zijn – wanneer de omvang onduidelijk is, risico’s niet kwantificeerbaar zijn of het project te klein is om de transactiekosten te rechtvaardigen – zal een ander model betere resultaten opleveren.

Er bestaat geen standaardaanpak voor de aanbesteding van infrastructuur. Overheden beschikken over een breder scala aan instrumenten, en juist de discipline om het model af te stemmen op het project zorgt ervoor dat de markt geloofwaardig blijft. Wanneer niet volledig aan de voorwaarden voor een conventionele PPS wordt voldaan, kunnen vooruitstrevende en op samenwerking gerichte structuren — waarbij de overheid en particuliere partners gezamenlijk de reikwijdte vaststellen, risico’s delen en het partnerschap vanaf het begin opbouwen in plaats van alleen aan de onderhandelingstafel — een geschiktere oplossing bieden. De toekomstige projecten vereisen beide benaderingen.

Binnen de toolkit is de kwaliteit van het eigen vermogen net zo belangrijk als het gekozen model. Actieve aandelenbeleggers die gedurende de gehele concessieperiode betrokken blijven en over voldoende middelen beschikken – die lessen uit andere markten meenemen en elk project beschouwen als onderdeel van een langdurige relatie, en niet als een transactie die eindigt bij de financiële afwikkeling – zijn niet louter een commerciële voorkeur. Zij vormen een structurele vereiste om het model te laten functioneren zoals bedoeld. Zoals inmiddels gebruikelijk is, moeten aanbestedende diensten de capaciteit voor actief aandelen- en SPV-beheer expliciet beoordelen.

Het risico dat een PPP wordt ingezet voor een ongeschikt project — of met de verkeerde kapitaalpartner — leidt niet alleen tot een slecht resultaat voor dat project, maar brengt ook reputatieschade met zich mee die door iedereen wordt gedragen. Selectiviteit is geen terughoudendheid; het is de discipline die ervoor zorgt dat PPP’s geloofwaardig blijven.

De kans en de plicht

Via publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS) worden in heel Australië en Nieuw-Zeeland ziekenhuizen, scholen, sociale woningbouw, spoorwegen, wegen en projecten op het gebied van de energietransitie gerealiseerd die overheden in hun eentje simpelweg niet zouden kunnen uitvoeren. Zodra deze projecten zijn voltooid en de gemeenschappen bloeien, is het gemakkelijk om de complexiteit, de risico’s en de menselijke inspanningen te vergeten die nodig waren om dat te bereiken. Dat dit alles onzichtbaar blijft, betekent in veel opzichten dat het model precies zo functioneert als het hoort.

Maar daar zit nu juist de kneep. Wanneer samenwerkingsverbanden tekortschieten — wanneer de risico-overdracht onder druk bezwijkt, wanneer gemeenschappen zich gepasseerd voelen, wanneer insolventies van aannemers de kloof tussen contractuele theorie en commerciële realiteit blootleggen — is de schade aan het vertrouwen van het publiek en de politiek blijvend en onevenredig groot. De mislukkingen zijn zichtbaar. De successen worden als vanzelfsprekend beschouwd.

Juist die asymmetrie is de reden waarom het zo belangrijk is om de volgende fase goed aan te pakken.

Het PPP-model is nooit een wondermiddel geweest. Het is een instrument — een instrument dat werkt wanneer het met discipline, eerlijkheid en een oprecht gedeeld doel wordt toegepast, en faalt wanneer dat niet het geval is. Na een rustige projectpijplijn in Australië en een onderbreking van zeven jaar in Nieuw-Zeeland komen beide markten weer op gang — niet uit ideologische overwegingen, maar omdat het onvermijdelijk is. De tekorten aan infrastructuur zijn structureel. De begrotingsbeperkingen zijn reëel. En de ervaren, actieve aandelenbeleggers en het beschikbare particuliere kapitaal om die kloof te overbruggen, staan klaar om ingezet te worden.

Wat er nu nodig is, is een reeks partnerschappen die op stevigere fundamenten rusten: een risicospreiding die ook onder druk standhoudt, en niet alleen op papier; betrokkenheid van de gemeenschap die al in een vroeg stadium begint en echt betekenis heeft; transparantie die de gehele looptijd van het contract bestrijkt, en niet alleen tot aan de financiële afronding; en een gezamenlijke toewijding aan resultaten die ook na de officiële opening standhouden.

Voor velen van ons is dit de reden waarom we voor infrastructuur hebben gekozen. Niet vanwege de contracten of de kapitaalstructuren, maar vanwege de ziekenhuizen die hun deuren openen, de scholen die volstromen en de hoogspanningsleidingen die huishoudens van stroom voorzien tijdens de energietransitie. De erfenis is tastbaar. En dat geldt ook voor de verantwoordelijkheid.

De overheden en particuliere partners die die verantwoordelijkheid op zich nemen — met eerlijkheid over het verleden en duidelijkheid over wat er moet veranderen — zullen bepalend zijn voor het komende decennium op het gebied van infrastructuur in heel Australië en Nieuw-Zeeland. De kans ligt voor het grijpen. De projectenstroom komt op gang. De enige vraag is of we klaar zijn om hieraan te voldoen met de kwaliteit die het verdient.

---

1. 2025_09_08 Overwegingen van een jurist over de particulier gefinancierde PPP-markt in Australië.pdf
2. Publiek-private partnerschappen per rechtsgebied en jaar - Infrastructure Partnerships Australia
3. Abu Dhabi gaat ‘van proefprojecten naar een programma’
4. Australian Infrastructure Budget Monitor 2025-26 - Infrastructure Partnerships Australia
5. 2026-Infrastructure-Priority-List.pdf
6. De Health Services Amendment (PPP Prohibition) Act 2025 (NSW), bekend als „Joe’s Law“, werd ingevoerd na het tragische overlijden van de tweejarige Joe Massa in het Northern Beaches Hospital in september 2024 (persbericht van de regering van New South Wales). Het is belangrijk op te merken dat dit verbod alleen geldt voor het model van acute klinische zorg dat in het Northern Beaches Hospital wordt gehanteerd — en niet voor traditionele PPP’s in de ziekenhuiszorg, zoals die in Victoria, waar de klinische zorg bij de staat blijft.
7. Abu Dhabi gaat ‘van proefprojecten naar een programma’
8. Nationale infrastructuurfinanciering in Nieuw-Zeeland, toespraak tijdens Building Nations 2024; Deloitte Nieuw-Zeeland, Overheidsbegroting 2025 — Infrastructuur.
9. Infrastructure New Zealand, Developing and Refining the Public Private Partnership Model and other Infrastructure Financing Tools in New Zealand, juli 2024, p. 17. Beschikbaar op: https://infrastructure.org.nz/wp-content/uploads/2024/07/INZ-Infrastructure-Financing-Models-Document-11-July-2024.pdf