Par Wouter Evereart, directeur de projet senior chez Invesis
L'attribution du deuxième lot du programme « Scholen van Vlaanderen » au consortium Scholen op Maat (SOM), un partenariat entre Invesis et Belfius, ne se limite pas à la simple commande d'une nouvelle série de bâtiments scolaires. Elle témoigne de l'évolution continue des partenariats public-privé (PPP/PPS) en Flandre, un modèle qui, à mon sens, est passé du stade de l'expérimentation à celui de l'un des mécanismes de mise en œuvre les plus efficaces pour les infrastructures publiques à grande échelle.
Pour bien saisir l'importance de ce programme, il convient de le replacer dans le contexte plus large de l'histoire des partenariats public-privé (PPP) en Belgique et en Flandre, et plus particulièrement dans le cadre du long parcours de la mise en place d'infrastructures scolaires par l'intermédiaire d'AGION, l'Agence flamande pour les infrastructures scolaires.
De l'expérience PPP à la plateforme de mise en œuvre
Au cours des deux dernières décennies, la Flandre a développé l’un des marchés de partenariats public-privé (PPP/PPS) les plus aboutis d’Europe continentale. Ce qui était au départ un mécanisme de financement alternatif s’est transformé en un modèle sophistiqué de réalisation de projets, capable de mettre en œuvre à grande échelle des infrastructures dans les domaines des transports, du social, de l’éducation et du sport. Ayant travaillé pendant de nombreuses années avec des structures de PPP, je considère que cette transformation constitue l’une des évolutions marquantes du marché flamand des infrastructures.
La création de Via-Invest a constitué un catalyseur majeur de cette évolution : grâce à cette entité, la Flandre a mené à bien d’importants projets de mobilité en recourant à des structures de type « conception, construction, financement et maintenance » (DBFM). À peu près à la même période, la mise en œuvre de PPP s’est étendue au secteur ferroviaire grâce à des projets tels que la liaison ferroviaire Diabolo et le tunnel ferroviaire de Liefkenshoek (Locorail), soutenu par Invesis, démontrant ainsi que le financement privé et les obligations d’entretien à long terme pouvaient également soutenir des infrastructures de transport complexes. Ces projets ont contribué à développer l’expertise contractuelle, financière et institutionnelle qui allait servir de base aux futurs programmes de PPP dans toute la Flandre.
Le modèle PPP s'est ensuite étendu au-delà des transports pour englober les infrastructures sociales. Les installations sportives, les établissements pénitentiaires (tels que ceux de Beveren et de Termonde, soutenus par Invesis) et, plus tard, les infrastructures éducatives ont de plus en plus adopté des approches intégrées du cycle de vie, combinant les responsabilités en matière de conception, de construction, de financement et d’entretien au sein d’un cadre unique à long terme. Au fil du temps, les pouvoirs publics, les prêteurs, les investisseurs et les entrepreneurs ont développé une vision commune de la répartition des risques, de la gestion de la performance et de la gestion des actifs tout au long de leur cycle de vie, créant ainsi l’un des écosystèmes de PPP les plus aboutis d’Europe.
D’après mon expérience, ces programmes successifs ont permis de faire évoluer les PPP en Flandre, passant d’un modèle d’appel d’offres expérimental à une plateforme de mise en œuvre éprouvée. Lorsque AGION a lancé plusieurs vagues successives de programmes d’infrastructures scolaires, le marché avait déjà accumulé près de deux décennies d’expérience pratique. Pour moi, l’enseignement clé était clair : l’alignement à long terme des incitations en matière de conception, de construction et d’entretien favorise une véritable approche de gestion du patrimoine sur l’ensemble de son cycle de vie, plutôt qu’une vision purement axée sur les dépenses d’investissement.
Le parcours d'AGION dans le domaine des PPP
À mon sens, aucune autorité publique en Belgique n'a acquis autant d'expérience pratique en matière de DBFM qu'AGION.
Au début des années 2000, la Flandre était confrontée à un retard croissant en matière d’investissements dans les infrastructures scolaires. Les mécanismes traditionnels de subvention ne permettaient pas de réduire les listes d’attente assez rapidement. La réponse a été apportée par le programme novateur « Scholen van Morgen », officiellement lancé en 2010 à l’issue d’une procédure de passation de marché entamée plusieurs années auparavant.
L'ampleur de l'opération était sans précédent. Au total, « Scholen van Morgen » a permis de mener à bien 182 projets scolaires, représentant environ 707 000 m² d'infrastructures éducatives et accueillant plus de 125 000 élèves dans l'ensemble des réseaux scolaires de Flandre. Ce programme regroupait sous une même structure les missions de conception, de construction, de financement et d'entretien pendant 30 ans.
Il est important de noter que l'évaluation menée par la suite par AGION a révélé un niveau de satisfaction général parmi les établissements participants et a confirmé plusieurs des atouts du modèle, notamment la prévisibilité budgétaire, la qualité de l'entretien et la performance à long terme des actifs.
Comme tout programme pionnier, celui-ci a également permis de tirer des enseignements précieux. Les conseils d'établissement ont parfois dû faire face à des délais de réalisation prolongés, et le caractère fermé du portefeuille initial, associé à un cadre contractuel rigide, a limité la flexibilité. Ces constats ont façonné la nouvelle génération de PPP scolaires.
La deuxième étape s’est concrétisée par le programme DBFM spécifique à chaque projet, souvent appelé « Wave 2 ». Plutôt que de passer commande d’un seul méga-portefeuille, AGION s’est orienté vers des groupes plus restreints et des projets individuels. Cela a permis une plus grande flexibilité, a donné aux conseils d’établissement la possibilité de rejoindre les programmes à différents moments et a attiré un éventail plus large d’acteurs du marché. Les marchés DBFM spécifiques à chaque projet ont également créé des opportunités pour des investisseurs spécialisés tels qu’Invesis, qui a participé avec succès à plusieurs groupes de projets, notamment l’école Egied van Broeckhoven à Molenbeek-Saint-Jean et le groupe d’écoles Evara comprenant trois campus à Turnhout, Gand et Zelzate.
Aujourd'hui, « Scholen van Vlaanderen » incarne la troisième génération de PPP dans le domaine de l'éducation en Flandre.
Les écoles de Flandre : une troisième vague
Le gouvernement flamand a présenté le programme « Scholen van Vlaanderen » comme une nouvelle vague d’investissements d’une valeur de plus d’un milliard d’euros, répartie en trois lots d’ampleur similaire. Ce programme devrait permettre la création d’environ 500 000 m² d’infrastructures scolaires neuves ou entièrement rénovées, dans le cadre d’une nonantaine de projets.
Le lot n° 2 a été attribué en 2026 à Scholen op Maat (SOM), le consortium formé par Invesis et Belfius. Aux termes de l'accord, SOM se chargera de la conception, du financement, de la construction et de l'entretien de 37 établissements scolaires d'une superficie totale d'environ 176 000 m² pendant une période de 30 ans. Ce programme représente un investissement d’environ 500 millions d’euros et permettra d’accueillir plus de 20 000 élèves.
Pour moi, la véritable innovation ne réside pas dans l'ampleur du programme, mais dans sa structure.
Accompagner les conseils d'établissement plutôt que de se contenter de leur fournir des bâtiments
Une leçon que j’ai tirée à maintes reprises des programmes précédents est que les conseils d’établissement ont besoin de bien plus qu’un simple financement. Dans la pratique, j’ai constaté que de nombreux conseils d’établissement apprécient de pouvoir compter sur un partenaire expérimenté à leurs côtés lorsqu’ils doivent prendre des décisions clés concernant leurs projets. Les questions relatives à la stratégie d’approvisionnement, au phasage, à l’optimisation budgétaire, à la gestion des parties prenantes et à la répartition des risques constituent souvent des défis auxquels les établissements d’enseignement ne sont confrontés qu’une ou deux fois par génération. En combinant l’expertise à long terme d’Invesis en matière d’infrastructures et la connaissance approfondie de Belfius du secteur éducatif belge, SOM peut aider les conseils d’administration des établissements scolaires à prendre des décisions éclairées tout au long du processus, tout en veillant à ce que la responsabilité de la vision éducative reste fermement entre les mains de l’établissement lui-même.
Le modèle SOM en tient explicitement compte. Il allie l’expérience d’Invesis en matière de développement, d’investissement et de gestion de partenariats d’infrastructure à long terme à l’expertise de Belfius dans le financement et l’accompagnement de projets scolaires. Invesis assure la coordination globale du programme, y compris ses responsabilités en matière d’entretien à long terme, tandis que Belfius accompagne les conseils d’établissement tout au long du processus de conception et de réalisation. SOM agira en tant que partenaire à long terme qui accompagne les établissements scolaires dès les toutes premières étapes, en passant par la conception, la passation des marchés, la construction et, enfin, 30 ans d’entretien. Le dispositif commence par des séances collectives d’intégration, suivies de visites individuelles dans chaque établissement participant. Chaque établissement bénéficie d’un soutien dédié à la gestion de projet, d’un accompagnement sur le programme et de conseils sur la stratégie de mise en œuvre la plus adaptée. Grâce à des parcours de passation de marchés sur mesure et flexibles, SOM propose des solutions pour des projets de construction scolaire de tailles et de complexités variées, ainsi que pour les conseils scolaires locaux, quel que soit leur niveau d’expertise. Cette flexibilité répond ainsi à l’une des critiques traditionnellement formulées à l’encontre des PPP d’infrastructure : la standardisation excessive. Si les économies d’échelle restent importantes et que la standardisation occupe sans conteste une place prépondérante au niveau du programme, celui-ci reconnaît explicitement que chaque projet de construction scolaire est unique et nécessite une solution sur mesure.
Le processus comprend également des étapes décisionnelles formelles au cours desquelles les conseils d’établissement conservent un droit de validation sur la définition des projets, les avant-projets, les projets définitifs, les demandes de permis et, à terme, le contrat DBFM. Les établissements participants restent ainsi maîtres de leur vision pédagogique tout en transférant une grande partie de la charge technique et administrative à l’organisme chargé du programme.
Cet équilibre entre normalisation et autonomie pourrait bien s'avérer être l'une des améliorations les plus importantes apportées par la troisième génération de PPP scolaires.
Un programme qui reflète la maturité du marché
À mes yeux, l'aspect le plus fascinant de « Scholen van Vlaanderen » réside dans ce qu'il révèle de l'évolution de la mise en œuvre des investissements publics en Flandre.
La première génération, « Scholen van Morgen », a démontré que les partenariats public-privé (PPP) pouvaient permettre de résorber un retard considérable en matière d’infrastructures. La deuxième génération a affiné ce modèle grâce à des marchés DBFM (conception, construction, exploitation et maintenance) adaptés à chaque projet. La troisième génération intègre désormais les enseignements tirés en matière de flexibilité, de gouvernance, d’implication des parties prenantes et de gestion de programme.
Je pense donc que l'attribution du marché à SOM ne se résume pas à un simple résultat d'appel d'offres. Elle témoigne de la maturité d'un écosystème d'infrastructures au sein duquel les pouvoirs publics, les bailleurs de fonds, les investisseurs, les entrepreneurs et les conseils scolaires ont su tirer les leçons de près de deux décennies d'expérience.
La participation d'Invesis, dont le portefeuille international compte plus de 50 projets DBFM et qui dispose d'une vaste expérience dans le domaine des infrastructures scolaires, aux côtés de Belfius, qui jouit d'une longue expérience dans le financement de projets et les services de conseil aux établissements scolaires en Belgique, démontre, à mon sens, à quel point la maturation des partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures scolaires flamandes attire des acteurs institutionnels hautement expérimentés.
